“十二五”開(kāi)局之年，面對(duì)地方政府迅猛增加的用地需求，國(guó)土資源部(下稱國(guó)土部)的“嚴(yán)刑峻法”接踵而至。

幾乎與次聯(lián)合中組部、監(jiān)察部對(duì)地方政府耕地保護(hù)責(zé)任指標(biāo)進(jìn)行考核同時(shí)，國(guó)土部正在考慮在全國(guó)推廣河北省落實(shí)“土地共同管理責(zé)任機(jī)制”的模式，在地方政府層面，將監(jiān)察、公安、司法、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展改革委、電力水利、環(huán)保、人民銀行等職能部門(mén)與國(guó)土資源部門(mén)捆綁，共同辦理和處置土地違法違規(guī)案件，同時(shí)，在此基礎(chǔ)上，建立“共同問(wèn)責(zé)”的機(jī)制。

在這種共同問(wèn)責(zé)機(jī)制下，一旦土地違法違規(guī)案件不能得到有效處置，各部門(mén)的責(zé)任人將承擔(dān)直接責(zé)任而面臨上一級(jí)政府監(jiān)察部門(mén)包括約談、處分、引咎辭職直至免職的嚴(yán)厲處罰。

“責(zé)任連坐”河北經(jīng)驗(yàn)

在此制度下，公安、司法、紀(jì)檢、監(jiān)察等超過(guò)10個(gè)行政部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人，被確定為共同管理責(zé)任機(jī)制的主要責(zé)任人。

“五一”前后，國(guó)土資源部部長(zhǎng)、全國(guó)土地總督察徐紹史曾前往河北滄州等地進(jìn)行調(diào)研，對(duì)當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)耕地等方面的工作進(jìn)行了考察并聽(tīng)取了匯報(bào)。而在這期間，河北省在各城市陸續(xù)推行的“共同責(zé)任機(jī)制”，是徐紹史調(diào)研的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局、河北省國(guó)土資源廳的官員分別對(duì)此予以證實(shí)。而《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)(微博)》記者了解到，在河北省石家莊市、滄州市等地不久前下發(fā)的《土地管理共同責(zé)任機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)中》，均包含了“共同責(zé)任追究”一項(xiàng)。

在此制度下，公安、司法、紀(jì)檢、監(jiān)察等超過(guò)10個(gè)行政部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人，被確定為共同管理責(zé)任機(jī)制的主要責(zé)任人，并在本部門(mén)行政職能范圍內(nèi)被確定為責(zé)任人，他們共同向設(shè)在市政府的“土地管理共同責(zé)任機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組”負(fù)責(zé)，這個(gè)小組，由所在地市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，分管?chē)?guó)土資源的副市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)。

“一旦出現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)因?yàn)檫`法案件處置不當(dāng)，導(dǎo)致出現(xiàn)群眾集體上訪或不穩(wěn)定的，責(zé)任人、主要責(zé)任人都要承擔(dān)行政處分，甚至停職、免職的行政處罰；除此之外，如果出現(xiàn)當(dāng)?shù)乇欢橥恋剡`法違規(guī)案件重點(diǎn)整改地區(qū)、或者一年內(nèi)因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)案件被通報(bào)批評(píng)兩次以上的區(qū)域內(nèi)的責(zé)任人和主要責(zé)任人也都要承擔(dān)同樣的責(zé)任。”河北省政府一位官員向記者解釋稱。

而此前，河北省曾在推行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”的過(guò)程中，大力推進(jìn)“農(nóng)民上樓”工程。由于力度較大、推進(jìn)速度較快，河北省多次被媒體爆出農(nóng)民補(bǔ)償不到位、擅自擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)范圍的事件，隨后，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)辦公會(huì)并下發(fā)通知，要求全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，國(guó)土資源部也開(kāi)展了相關(guān)的清查與檢查工作。

全國(guó)土地副總督察、國(guó)土資源部副部長(zhǎng)甘藏春在此之前曾向記者表示，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的檢查已經(jīng)完成了階段的工作，目前正處在匯總分類當(dāng)中，國(guó)土資源部將根據(jù)分類匯總的相關(guān)情況，推進(jìn)進(jìn)一步的檢查與清理工作。

在中央政府層面聯(lián)合中組部、監(jiān)察部對(duì)地方政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行聯(lián)合考核后，國(guó)土資源部正試圖在地方政府層面，將多個(gè)權(quán)力部門(mén)進(jìn)行整合，用以威懾和處置土地違法違規(guī)案件。這被國(guó)土資源部定義為“土地管理共同責(zé)任機(jī)制”。(下稱共同責(zé)任機(jī)制)

全國(guó)推廣

“如果能夠在全國(guó)范圍內(nèi)推廣共同責(zé)任追究機(jī)制，會(huì)把其他部門(mén)的政績(jī)考核與懲罰歸并進(jìn)來(lái)，從而提高工作效率。”

國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局的官員向記者證實(shí)，土地管理共同責(zé)任機(jī)制目前已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，不過(guò)由于各地方情況不同而采取的“力度不同、方式不同”。不過(guò)，像河北省這樣出臺(tái)嚴(yán)厲的共同責(zé)任追究的省份，還不是太多。

記者了解到，在赴河北調(diào)研的過(guò)程中，徐紹史一行在滄州市運(yùn)河區(qū)大季村舊村改造項(xiàng)目區(qū)辦公地，現(xiàn)場(chǎng)查看了全市督察整改工作的有關(guān)卷宗，參觀了圖片展覽，了解建立共同責(zé)任機(jī)制情況。

該市大季村原有168.8畝違法用地，在督察整改中，原來(lái)的違法建筑被全部拆除。運(yùn)河區(qū)區(qū)長(zhǎng)閆建紅介紹稱，利用督察整改成果，結(jié)合開(kāi)展舊村改造，在滄州市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，區(qū)里對(duì)大季村進(jìn)行了整村改造，已平整出897畝土地。

滄州市國(guó)土資源局局長(zhǎng)高景安在向徐紹史匯報(bào)過(guò)程中稱，滄州市建立的共同責(zé)任機(jī)制，做到了由過(guò)去“一家管”、“大家用”向“大家管”、“大家用”的轉(zhuǎn)變。

“從原來(lái)的管理體制上看，土地管理以及耕地保護(hù)的成績(jī)考核與責(zé)任追究，主要是針對(duì)國(guó)土資源系統(tǒng)的官員，在傳統(tǒng)的這種政績(jī)考核體制下，會(huì)導(dǎo)致其他職能部門(mén)在處理需要和國(guó)土部門(mén)協(xié)調(diào)的事件、案件的過(guò)程中相對(duì)低效的問(wèn)題，但現(xiàn)在，如果能夠在全國(guó)范圍內(nèi)推廣共同責(zé)任追究機(jī)制，會(huì)把其他部門(mén)的政績(jī)考核與懲罰歸并進(jìn)來(lái)，從而提高工作效率。”中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)劉維新向記者表示。

他認(rèn)為，中國(guó)的土地違法違規(guī)問(wèn)題，利益交割成因復(fù)雜，往往不是國(guó)土資源管理部門(mén)單獨(dú)能夠處理，尤其是與擁有執(zhí)法部門(mén)的公安、司法、城市管理等部門(mén)的配合，十分重要。而記者了解到，目前，國(guó)土資源部已經(jīng)開(kāi)始準(zhǔn)備在全國(guó)主要地區(qū)推廣這一工作方式，并可能由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一下發(fā)文件執(zhí)行。

復(fù)雜局面

“鑒于2011年是‘十二五’規(guī)劃的開(kāi)局之年，地方用地的需求較大，違法違規(guī)用地的形勢(shì)將比較嚴(yán)峻，所以指標(biāo)全都放下去了。”

之所以國(guó)土資源部希望通過(guò)在地方整合各部門(mén)執(zhí)法權(quán)力達(dá)到遏制非法用地的目的，主要是由于在“十二五”的開(kāi)局之年，地方在建設(shè)用地的使用上，擁有更多的空間與余地。

國(guó)土資源部下達(dá)的《2011年土地利用計(jì)劃》顯示，2011年國(guó)家預(yù)留國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃指標(biāo)，其余計(jì)劃指標(biāo)全部下達(dá)地方。各省(區(qū)、市)國(guó)土資源主管部門(mén)要結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、新增圍填海用地和盤(pán)活存量建設(shè)用地等工作，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要用地。

“以往中央政府還會(huì)預(yù)留一部分建設(shè)用地的指標(biāo)以供調(diào)節(jié)之用，但是鑒于2011年是‘十二五’規(guī)劃的開(kāi)局之年，地方用地的需求較大，違法違規(guī)用地的形勢(shì)將比較嚴(yán)峻，所以指標(biāo)全都放下去了，但強(qiáng)化監(jiān)管的問(wèn)題也隨之而來(lái)，國(guó)土資源部聯(lián)合中組部、監(jiān)察部對(duì)省級(jí)政府的耕?？己酥笜?biāo)，實(shí)際上是一年一次的，日常的能靠地方政府的監(jiān)督查處機(jī)制來(lái)進(jìn)行。”中國(guó)土地學(xué)會(huì)原會(huì)長(zhǎng)黃小虎向記者表示。

全國(guó)兩會(huì)期間，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史接受記者采訪時(shí)也承認(rèn)，2011年是“十二五”開(kāi)局之年，各地加快發(fā)展的勢(shì)頭強(qiáng)勁，土地需求十分旺盛。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)、多個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、社會(huì)民生項(xiàng)目、旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等用地需求將明顯增加。與此同時(shí)，土地供給相對(duì)不足與土地利用粗放浪費(fèi)并存，節(jié)約集約用地的難度很大，土地管理形勢(shì)更為復(fù)雜。

不過(guò)，山東省國(guó)土資源廳的一位官員也向記者表示了他的擔(dān)憂，他的邏輯在于，即便采用聯(lián)合追責(zé)的機(jī)制，但主要的問(wèn)題也集中在上一級(jí)政府對(duì)土地閘門(mén)的控制力度與意愿上，“比如市級(jí)政府有足夠的占地沖動(dòng)，那么局面會(huì)比較復(fù)雜，這項(xiàng)工作機(jī)制的效率將打比較大的折扣。”